光伏整县推进这1年：争议中前行，探索中爆发！

编辑 | 国际能源网团队

2021年6月20日，国家能源局发布《发布关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，拉开了整县推进的帷幕。

整县推进在巨大的热情中，争执、修正、前行，已逾一年。

这一年轨迹如何，成果咋样，经验教训是什么？国际能源网/光伏头条（PV-2005）从以下四点揭示整县推进一年来的风风雨雨。

1、现状：全国近半县推进整县分布式光伏

2、政策：中央顶层架构完成，地方在争议中持续完善

3、企业：“跑马圈地”后寻找到新开发模式

4、痛点：成本、配储、安全性、金融风险

现状：全国近半县推进整县分布式光伏

整县推进涉及的面之广，县市之多，前所未有。在具体实施过程中难免出现一些乱象或者争议，在不断纠偏与完善之中，整县项目取得了巨大的成绩。

根据国家能源局的统计数据，2021年全国整县推进屋顶分布式光伏试点县累计备案容量46.23GW，累计并网容量17.78GW。

国际能源网/光伏头条（pv-2005）长期关注光伏招投标市场，其中整县推进项目也是全年以来光伏招投标市场一个重要组成部分。从项目前期调研，到方案的规划，再到项目具体落地，招投标环节都是一个重要且不可或缺的因素。

据国际能源网/光伏头条（pv-2005）统计，截止今年8月底，全国31个省市，有213个县、市、区整县推进项目进入招标阶段，公开招标规模合计18.87GW。此外，在国家能源局公布的676个整县推进试点名单中，有140个县市区的整县推进项目进入招投标阶段，占总试点名单的20.71%。

此外，根据央企方面的反馈，中国目前整县推进的现状是一共有977个市辖区，1300多个县，393个县级市，117个自治县，49个旗，3个自治旗，1个特区，2个林区，合计2800多个市和县。到目前为止已经公告推进在700个左右，占到了县的大约一半。

由此可见不论是国家能源局、还是招投标市场的统计数据，亦或企业开发方面的反馈情况来看，整县推进一年来取得了不俗的成绩。

政策：中央顶层架构完成

地方在争议中持续完善

关于整县推进的顶层设计有两份文件，一份是2021年6月20日，国家能源局发布《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，另一份是2021年9月14日，国家能源局发布《关于公布整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单的通知》，明确全国共有676个全部列为整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点，确立了“自愿不强制、试点不审批、试点不审批、竞争不垄断、工作不暂停”等五点开发要求。

随着能源局文件的出台，地方政府也纷纷出台整县推进相关政策。据国际能源网/光伏头条（PV-2005）统计，从2021年5月至2022年6月底，全国27省市发布整县推进相关政策94条，内容涉及项目申报、项目审批备案，整县推进补贴、整县推进建设方案等方方面面。（相关阅读：87条！光伏补贴最高0.6元/瓦！最新整县推进政策资料包（含27省市））

• 一县包一企

纵观整县推进这一年，虽然有国家能源局顶层设计，有地方政府政策支撑，但期间纷纷扰扰，也出现了一些争议。

早在2021年5月20日，福建发改委发布了《关于开展户用光伏整县集中推进试点工作的通知》，其中提到“根据地方意愿推动‘一企包一县’等建设模式，协调具备实力的大型企业参与建设，提升试点工作成效”。

2021年11月15日，湖南省发改委下发关于开展整县（市、区）光伏开发试点的通知，也提及在全省范围内推进一批整县（市、区）光伏开发试点，采取“一县一企，集中开发”模式，统筹开发全县集中式和分布式光伏资源。

县级层面，山东沂水县、河南嘉祥县、襄城县、镇平县等县市，河北省邯郸、邱县等地区也曾出现“一县包一企”的现象。

“一县包一企”的“企”多为五大发电集团和地方有实力的国企。之所以引发争议，概因于央国企包一县，涉及市场垄断，排斥民营企业，压低农户租金等现象。

这一波争议过后，地方政府陆续出台政策，明令禁止一县包一企，比如2021年12月21日，河北省发改委发布了关于开展户用光伏和整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点工作问题排查的紧急通知，明令禁止违反"竞争不垄断"原则，搞"一县一企"，排斥其他市场主体。

• 暂停备案

从2021年6月20日，国家能源局发文启动整县推进分布式光伏试点工作开始，陆续有县市以申报整县推进试点县市，统一规划为由，暂停光伏项目。

据国际能源网/光伏头条（pv-2005）不完全统计，自2021年6月20至2022年6月底，共有山东滨州市、山东沂水县、山东济南莱芜区、山东临朐县、广东韶关市、河北隆尧县、河北故城县、河北香河县、河南灵宝市、河南邓州市、河南商丘市、河南西平县、湖南常德市、辽宁沈阳辽中区、山西娄烦县、浙江缙云县等16地提出过暂停屋顶分布式光伏项目备案、并网等政策。

项目暂停备案，影响的不仅是光伏项目进度，更是对于投资人、开发商信心的打击。因此几乎每一个县市的暂停备案政策都会引起开发商的反弹，媒体的关注。

有鉴于此，河北发改委明确发文，禁止违反"工作不暂停"原则，在县域范围内搞"一刀切"停止屋顶分布式光伏项目备案，导致一些中小开发企业利益受损。浙江能源局明确“试点工作要与现有光伏项目推进工作有机结合，不得以开展试点为由暂停、暂缓现有光伏项目立项备案以及光伏电力接入审批。”

一些暂停备案的县市，在各方的压力下也纷纷恢复备案。

• 产业配套

在土地资源紧缺的大背景下，广阔的屋顶资源成为成为光伏新增装机容量迅速增长新的突破口。整县推进大潮之下，屋顶资源备受重视。

一些地方政府将屋顶资源作为筹码要求开发企业进行产业配套，引起了不小的争议。

2021年8月浙江浦江县发布《浦江县整县推进光伏规模化开发试点工作方案（征求意见稿）》，提出采取“制造业项目投资换光伏开发资源”的投资模式：每引进固定资产投资3亿元的制造业投资项目，可换取10万千瓦（左右）的光伏开发资源，先引先得。

2021年11月19日，商丘发改委发文提出：风电、光伏项目产生的碳指标必须归市里，配套产业必须同步落地，不落地就收回指标！想获得新指标必须配产业！

2022年3月，云南巍山县发布分布式光伏开发建设项目招商公告，要求投资企业帮助引入投资不少于5000万元的太阳能光伏电站涉及的产业链项目。

……

对于此种现象，地方政府也在不断修正政策。河南省发改委发文排查收取资源出让费、强行捆绑产业投资、将社会公益投资转嫁给企业等乱象。江西省能源局要求，进一步优化新能源发展环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为光伏风电项目开发建设门槛。

“跑马圈地”后寻找到新开发模式

整县推进之初，央企、国企、民企激情满满，迅速投入，仅仅一个多月就有118个县签订“整县推进”协议！（相关阅读：118个县签订“整县推进”协议！央国企&民企&地方政府联合开创光伏新局面），不仅如此户用光伏、BIPV等细分领域在整县推进政策的推动之下，也取得了不俗成就。

央企一直是光伏项目开发的核心主体，整县推进项目同样如此。国家电投党组书记、董事长钱智民曾在做客央视《对话》节目时曾经说过：“‘碳中和’下如此体量的新能源新增规模，光靠电网输送绝对解决不了问题，还得靠分布式能源，国家电投在全国范围内加速推进分布式的开发。”

钱智民一番话代表了央企对于整县推进的态度，不论是双碳目标，还是市场形势，行业发展要求分布式光伏整县推进都是不能错过大蛋糕。

注：由于内容篇幅问题，各开发商具体项目表，我们无法一一呈现，请读者朋友谅解。

整县推进政策下发以后，华能加大了整县推进分布式光伏的投入力度，并且取得了不俗的成绩。

从招投标市场来看，华能有2857.92MW整县推进项目招标，项目区域遍及安徽、广西、河北、河南、湖北、江苏、内蒙古、山东、云南等13省市，其中尤其河北、江苏、山东、福建的项目数最多。

2021年6月24日，就在国家能源局发文之后的第4天，国家电投旗下中国电力国际发展有限公司下发《关于积极申报整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点的通知》要求所属单位立即行动，从速抢占资源，除重点区域对应单位外，公司所属火电企业及其他单位必须做好一个县（市、区）。

截至2021年底，国家电投目标县域已突破100个，参与编制县域开发方案87个，可以说起跑阶段就将大部分市场稳稳抓在手中。

从招投标市场来看，国家电投有2066.38MW整县推进项目进行招标，项目分布区域包括了陕西、山东、辽宁、河南、河北、贵州、广西等，可以说遍布全国。

国家能源集团在整县推进之初，便提出不少于500个县（市、区）域的开发目标。这个目标几乎是全国县（市、区）五分之一以上县市都由国家能源集团开发。

从招投标市场来看，国家能源集团有37个项目曾进行招标，合计容量1971.47MW。从项目分布区域来看包括了湖南、甘肃、山东、云南、江西、江苏、河南、河北、浙江等15个省市。

华电集团在整县推进分布式光伏项目开发方面，同样表现出色。从招投标市场来看，华电集团有1894.87MW项目进入招投标阶段。项目区域集中于河北、江苏、山东、福建、广东五省。

中国大唐党组书记、董事长邹磊在2021年工作会议中透露国大唐取得51个试点县区、总容量约1200万千瓦。具体到招投标方面大唐集团有154.19MW整县推进项目招标。项目分布于山东、河南、河北三省。

“五大六小”发电集团在整县推进启动之初积极推进整县开发试点项目，是这个市场的主力军，获得整县开发资源最多。除上述企业之外，华润、中核、中节能、中广核等企业也有整县推进项目招标。

其中华润项目分布于辽宁、山东、河南、河北、湖北、湖南等六省，合计容量195.95MW。

中核集团整县推进项目分布于云南、陕西、山西、湖南、湖北、河北等六省，合计容量180.24MW。

此外，中国能建也参与整县推进项目开发，项目主要集中于山西和广西。

地方国企同样是整县推进的重要力量。这不仅源于地方国企长期扎根地方拥有地利之便，更在于地方政策的推动。例如河南省政府提出“1+1+X”建设模式，在此政策的推动下，河南地方火电企业豫能控股，迅速签订了多份整县推进协议，并且持续加大投资力度，俨然已转变为新能源企业。

湖南省发改委提出试点企业范围主要为省内火电投资企业，适当放宽到部分中央在湘信誉较好、业绩较优的新投资企业。

在政策的推动，企业自身的积极努力下，地方企业这一年来，同样成绩不俗。

一直以来，民营企业都是户用分布式光伏市场的主力军，整县推进政策的推出，吸引更多的企业进入分布式光伏以及户用光伏市场。

整县推进启动以来，许多企业纷纷布局户用分布式光伏市场，成为整县推进分布式光伏市场上一支不可或缺的力量。一些行业外的企业也在整县推进风潮的带动下，跨界光伏进入户用分布式市场，同样为整县开发带来了资本和人力资源。

传统户用光伏领域的头部企业更是抓住战略机遇期，在整县推进市场上攻城拔寨，战果颇丰。例如户用光伏头部企业——中来股份，截至2022年5月7日，中来整县（镇）累计签约107个，签约规模约10.3GW。

此外，另一个家户用光伏龙头企业正泰安能也在整县推进大潮之下，斩获颇丰，与164个县镇各级政府签署战略合作协议，签约总装机量超5.2GW。

整县推进之初，央企“跑马圈地”，获得了大量的开发资源，因此给民企产生了很大压力，并且地方政府采取一刀切的措施，让许多民企抱怨挤压了他们的发展空间。

然而，这一年来，整县推进的开发模式也在不断的调试之中。央国企获得资源之后，更倾向于整县推进项目之中的集中地块以及大的工商业分布式光伏项目，而政府、公共机关屋顶以及更为复杂的居民屋顶则很难推进，因此一些项目会交给民企来合作开发。

除此之外，许多县市政府要求产业配套，而光伏产业链制造项目往往集中于民营企业之中，这也成为国企、民企合作的一个重要原因。

因此可以说在政府、央企、地方国企、民企的不断合作、调试之中，找到了央企与国企、民企共同开发这种比较成熟的模式。

痛点：成本、配储、安全性、金融风险

整县推进一周年以来，总结过往得失，有一些行业痛点，需要各方重视。

其一，成本一再增加。

2021年6月20日，国家能源局出台整县推进政策时，当周单晶复投料均价21.7万元/吨、致密料21.3万元/吨，2022年8月24日，硅业分会公布的硅料价格单晶复投料均价30.6万元/吨，致密料30.38万元/吨。复投料上涨41.01%，致密料上涨42.63。

2021年6月中旬光伏组件定标均价在1.8元/W左右，一年后，光伏组件定标价格基本在2元/W之上。今年年初，国际能源网/光伏头条（PV-2005）在采访一位户用光伏企业高管时，透漏1.8元/W的组件价格是户用光伏市场所能承受的上限，超过这个价格“算不过来帐”。此后业内又有人呼吁1.95元/W是市场所能承受的极限，然而如今2元/W已是友情价。

除了光伏系统本身成本上涨之外，获取屋顶资源的成本也在不断上升。当地政府以屋顶资源为筹码，要求企业产业配套，要求分配碳交易收益。对于工商业、居民屋顶而言，随着市场参与者的不断进入，恶意竞争，无序涨价，屋顶租赁成本不断增加，工商业屋顶项目电价折扣一再降低。

这样的局面，对于整县推进市场上的主力军央国企而言，纵然融资成本低，但最低6%的内部收益率是不能突破的。可能，即便是央国企可能也有“算不过帐来”的时候。

其二，储能、电网消纳问题。

随着光伏等新能源装机容量的不断增长，对于电网的安全、稳定性造成了巨大冲击。今年5月21日，国家能源局河南监管办印发《关于进一步完善河南电力调峰辅助服务市场交易规则的通知（征求意见稿）》，其中明确提出将省内10（6）千伏及以上电压等级并网的分散式风电、分布式光伏（不含扶贫项目）纳入市场主体范围，参与河南电力调峰辅助服务市场管理，按现行交易规则中新能源电厂调峰费用分摊办法进行辅助服务费用分摊。在此之前山东的分布式光伏已经参与调峰。在新型电力系统尚未建立之前，如何消纳整县推进分布式光伏电力便成为一大难题。

为此，各地政府纷纷出台了分布式光伏配储政策。今年7月15日，江苏昆山市人民政府办公室印发《关于加快推进分布式光伏发电项目开发建设的工作意见》，提出鼓励装机容量2兆瓦及以上的分布式光伏发电项目，按照不低于装机容量8%的比例配建储能系统。此前，浙江诸暨、江苏苏州、山东枣庄都发布政策，提出了分布式光伏不同比例的配储要求。

2022年，3月16日，河北省能源局发布《屋顶分布式光伏建设指导规范（试行）》，提出配套储能以不出现长时间大规模反送、不增加系统调峰负担为原则，综合考虑整县屋顶分布式光伏开发规模、负荷特性等因素，确定储能配置容量，提升系统调节能力。

从长远来看，整县推进分布式光伏配储能是大势所趋。那么储能盈利闭环如何形成，会否增加开发成本又成为整县推进面临的一大难题。

其三、安全性、金融风险问题。

整县推进不只是能源工程而且也是一个惠民工程。在央国企、民企等众多市场主体参与之下，如何保障农民的利益，如何在长达二十五年电站全生命周期里，保证电站安全及运维也是整县推进必须直面的难题。

整县推进，其中户用光伏光伏贷，企业担保等一系列金融风险，随着大规模分布式项目的开发，必然会增加如何管控其中的风险，需要各方思考。

整县推进涉及面之广，参与方之多，投资额度之巨大都是前所未有的。可以说，整县推进是一项功在当今、利在千秋的工程。需要时间来沉淀，需要不断总结经验，切莫燥进，给光伏产业、甚至更广、更大层面造成伤害。

来源：国际能源网/光伏头条

推荐阅读